20 июля 2023 г. члены комиссий Общественной палаты Самарской области по охране окружающей среды и экологической безопасности и по местному самоуправлению, строительству, ЖКХ в рамках совместного заседания обратились к вопросам участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности на территории региона.
Как подчеркивают эксперты, на сегодняшний день, по сути, единственным правовым инструментом вовлечения граждан в принятие важнейших градостроительных решений, способным снизить конфликтность, связанную с использованием территорий в городах, является институт публичных слушаний и общественных обсуждений.

В 2021 году Фондом «Институт экономики города» было проведено исследование, авторы которого констатировали, что за последние несколько лет в большинстве крупнейших российских агломераций наблюдается значительный рост количества судебных споров по градостроительным вопросам. «Наиболее интенсивным можно считать увеличение уровня градостроительной конфликтности в Московской (более чем в 2 раза), Санкт-Петербургской, Самарско-Тольяттинской и Ростовской агломерациях. Такие процессы практически во всех рассматриваемых агломерациях свидетельствуют об активности собственников, правообладателей недвижимости, заинтересованных в учете их мнения при принятии важных для города масштабных градостроительных и точечных планировочных решений», – отмечают авторы исследования.
Публичные слушания, а с 2017 года и общественные обсуждения, – правовой институт, предполагающий обсуждение с участием жителей, правообладателей недвижимости проектов документов (в том числе по градостроительным вопросам) до их утверждения органами местного самоуправления.

В соответствии со статьей 5.1 Градостроительного кодекса РФ обязательному рассмотрению на публичных слушаниях (общественных обсуждениях) подлежат проекты генеральных планов, правил землепользования и застройки, правил благоустройства территории и проекты внесения изменений в указанные документы; проекты планировки территории, проекты межевания территорий и проекты внесения изменений в указанные документы; проекты решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства; проекты решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. При этом предусмотрены исключительные случаи, при которых по отдельным проектам документов публичные слушания (общественные обсуждения) не проводятся.
В соответствии с частью 25 статьи 5.1 ГрК РФ полномочия по установлению порядка организации и проведения публичных слушаний и общественных обсуждений закреплены за представительными органами местного самоуправления, которые не ограничены в праве устанавливать дополнительные случаи – основания проведения публичных слушаний и общественных обсуждений.

Стоит отметить, что процедурно и содержательно публичные слушания и общественные обсуждения в градостроительной сфере схожи между собой. Однако публичные слушания носят очный характер (предусмотрено проведение собрания или собраний участников слушаний); тогда как общественные обсуждения проводятся дистанционно: путем направления мнений участников посредством официального сайта или информационных систем либо в письменной форме, а также в форме электронного документа в адрес организатора обсуждений.
Эксперты обращают внимание: большинство крупных городов России в последнее время перешли на формат именно общественных обсуждений при обсуждении основных градостроительных проектов. Толчком для этого послужила, разумеется, пандемия новой коронавирусной инфекции и связанные с нею санитарно-эпидемиологические ограничения. И, судя по всему, такой формат оказался более удобным для муниципальных чиновников.

По линии Департамента градостроительства г.о. Самара проводятся два вида общественных обсуждений: по проектам решений о предоставлении разрешения на условный вид использования земельных участков и по проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров, которые предусмотрены правилами землепользования и застройки. В настоящее время в Самаре полностью перешли на проведение именно общественных обсуждений: публичные слушания за последние два года не проводились ни разу, подтвердила начальник отдела обеспечения деятельности комиссии по землепользованию и застройке управления развития территорий Департамента градостроительства городского округа Самара Татьяна Шкопкина. «Общественные обсуждения – это более удобный формат, позволяющий принять участие в обсуждении проектов документов большему количеству граждан. Например, можно проголосовать, находясь за пределами Самары», – уверяет представитель Департамента. По данным ведомства, всего к настоящему времени проведено 41 общественное обсуждение, в которых приняли участие более 3200 человек.

Между тем, по мнению общественников, все не так однозначно: открывая определенные возможности для одних групп населения, дистанционный формат существенно снижает их для других, ведь все-таки даже в городах еще далеко не все освоили современные информационные технологии. Возражения муниципальных чиновников при этом сводятся к тому, что формат общественных обсуждений предполагает и альтернативные способы подачи мнений: можно очно посетить Департамент. «Публичные слушания, общественные обсуждения должны проводиться в местах удобных и доступных населению, а не чиновникам. При этом большой вопрос, действительно ли онлайн-обсуждения носят публичный характер», – отметила общественный эксперт по бюджету, профессор кафедры истории Отечества, медицины и социальных наук ФГБОУ ВО «Самарский государственный медицинский университет» Нина Щукина.

«Мы нередко сталкиваемся с жалобами жителей на то, что они не были вовремя проинформированы о проведении общественных обсуждений», – обратил внимание председатель комиссии Общественной палаты Самарской области по местному самоуправлению, строительству, ЖКХ, руководитель Регионального центра «ЖКХ Контроль» Виктор Часовских.
Эту проблему признают и авторы упомянутого выше исследования, отмечая: «В отсутствие точных сведений о конкретных ПС/ОО (о наименовании рассматриваемых проектов документов/решений, целях соответствующих обсуждений) потенциальные участники ПС/ОО могут испытывать трудности с оперативным поиском соответствующих информационных объявлений на официальных сайтах администраций». В этой связи рекомендуется более активно внедрять современные технологии в целях обеспечения возможности донесения информации о публичных слушаниях и общественных обсуждениях до максимально широкого круга социальных групп населения: в том числе через социальные сети, смс-оповещения, поадресное оповещение владельцев недвижимости.
И если заключение договоров с сотовыми операторами потребует финансовых затрат из бюджета, то более тесная работа с общественностью: председателями ТОС, ТСЖ, общественными организациями, в том числе экологической направленности, а также с областной Общественной палатой и общественными палатами муниципальных образований (ведь речь идет не только о Самаре), – таких затрат за собой не повлечет, указали участники заседания.
«Сложно представить себе жителей города, которые в ежедневном режиме, при условии, что это не затрагивает их профессиональные интересы, изучают соответствующие страницы сайтов горадминистраций и приложения городских газет с официальными опубликованиями. Информация должна доноситься до граждан в более доступных форматах», – выразил общее мнение коллег председатель комитета по жилищно-коммунальному хозяйству, топливно-энергетическому комплексу и охране окружающей среды при Торгово-промышленной палате Самарской области Алексей Титов.

«Необходимо вносить изменения в муниципальные правовые акты, регулирующие порядок проведения публичных слушаний (общественных обсуждений). В частности, нужно изменить процедуру оповещения: те граждане, интересы которых затрагиваются, должны быть оповещены в обязательном порядке. Должны быть также онлайн-трансляции: это снимет социальную напряженность. Люди не должны думать, что их специально проигнорировали. Необходима прозрачность процедур», – считает заместитель председателя комиссии Общественной палаты Самарской области по охране окружающей среды и экологической безопасности Оксана Ковнир.
Кроме того, по мнению общественников, муниципальные власти должны активизировать информационно-разъяснительную работу с населением, активнее информируя жителей о значимости общественных обсуждений (публичных слушаний) в целом, об особенностях этих процедур, о возможности принять в них участие.

Еще один момент, на который обратили внимание общественники в ходе состоявшегося заседания, заключается в том, что, как выяснилось, в Департаменте градостроительства г.о. Самара слабо поставлена мониторинговая работа. Так, чиновники не анализируют, не выводят некой общей статистики относительного того, какой процент «участников» и «иных лиц» принимают участие в общественных обсуждениях, какой процент мнений в конечном счете учитывается и по какой причине мнения не учитываются, и пр.

«Как общественный институт, мы не можем проигнорировать тот факт, что в соответствии с данными достаточно серьезного федерального исследования Самарско-Тольяттинская агломерация по уровню градостроительной конфликтности стоит на третьем месте после Московской и Санкт-Петербургской. И наш предыдущий опыт общения с людьми, и сегодняшнее заседание показывают: проблема в том, что у органов местного самоуправления нет действительно налаженного взаимодействия с населением, – резюмировала председатель комиссии Общественной палаты Самарской области по охране окружающей среды и экологической безопасности Маргарита Вахтина. – Авторы исследования, к которому мы сегодня неоднократно обращались, кроме того, отмечают, что у жителей городов, включая правообладателей недвижимости, сформировался устойчивый стереотип о том, что общественные обсуждения (публичные слушания) являются неэффективным инструментом обсуждения градостроительных решений в связи с рекомендательным характером таких решений. Предубеждение общественности подтверждается тем, что среди проанализированных 120 судебных решений (в целом по стране) лишь в 15 судебных решениях (12% случаев) судами были удовлетворены исковые требования. Этот вопрос тоже требует внимания».

По итогам рассмотрения вопроса членами профильных комиссий палаты принято решение о создании рабочей группы, в состав которой будут приглашены представители общественности и органов местного самоуправления, с целью выработки предложений по внесению изменений в Положение «О порядке организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности в городском округе Самара» (утверждено Решением Думы г.о. Самара от 31.05.2018 № 316).

По окончании основной части заседания двух профильных комиссий палаты состоялся обучающий семинар для кандидатов на вхождение в состав комиссий администраций муниципальных образований, создаваемых в соответствии с ч. 20 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ, в качестве представителей Общественной палаты региона.
Так называемым законом «о лесной амнистии» (Федеральный закон от 29.07.2017 № 280-ФЗ) установлено, что при подготовке генплана поселения или городского округа в целях определения границ населенных пунктов, образуемых из лесных поселков или военных городков, по решению органа местного самоуправления поселения или городского округа создается комиссия, в состав которой должны войти в том числе представители Общественной палаты субъекта РФ. «По материалам лесоустройства в Самарской области установлено порядка 70 поселков, которые полностью или частично налагаются на земли лесного фонда. 9 населенных пунктов целиком расположены в границах земель лесного фонда», – сообщил главный консультант управления лесного планирования и организации лесопользования департамента лесного хозяйства министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области Николай Милюков, призвав общественников ответственнее подойти к работе в создаваемых в муниципалитетах комиссиях: Самарская область относится к малолесным регионам, лесистость составляет всего 12,8%, и все леса на территории области относятся к категории защитных, а не эксплуатационных. В то же время, очевидно, что и права жителей населенных пунктов, находящихся на землях лесного фонда, должны быть соблюдены.